第一讲 社会政策的基本概念及基本原理
从全世界范围看，社会政策已经是一个相当成熟的学科领域。但是在中国许多人对“社会政策”及一些相关的概念还比较生疏。近年来，学术界和政府文献及大学教科书中逐渐开始使用“社会政策”的概念，但在理解和使用这一概念及其他一些相关的概念时仍有一些歧义。因此在我们系统学习社会政策知识之前，首先需要搞清楚什么是“社会政策”。
作为本系列讲座的第一讲，本讲首先介绍和分析在社会政策学科领域中基础和核心的概念，即“社会政策”的基本概念。在现代社会中，社会政策是政府公***政策体系中的一个重要类别。因此在分析社会政策基本概念之前，首先要简要地讨论什么是“公***政策”，然后界定“社会政策”概念中“社会”的涵义，即这一概念所概括的政策行动的具体领域。而要理解什么是“公***政策”，又首先需要对什么是“政策”做一简要的分析。
第一节社会政策的基本概念
一、政策与公***政策
(一) 政策的概念
“政策”一词大概是当今各国政治、经济和社会生活中最常用的术语之一。在各种不同的场合，“政策”一词有不同的含义。因此，我们需要从其一般的含义入手，深入地分析这一概念在政治、经济和社会生活中更广泛的意义。
1． “政策”的基本含义
按照《现代汉语词典》的定义，“政策”是指“国家和政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”，即政策主要是指政府和政党有关行动的规则体系。我们平时所说的“按政策办事”、“严格执行政策”，一般是指这种狭义的政策含义。但从其广义上看，政策除了包含规则体系的含义之外，还包含了政府和政党为实现其目标而制定的总体方针和具体行动的体系。在政府文献和政策研究文献中所用的“公***政策”、“经济政策”、“环境政策”等都包含了政府或政党在相关领域中的基本方针和具体行动的体系。本书中所用的“社会政策”也是在这种广义上的政策概念。
2． 政策的基本特征
在对政策概念进行定义之前，需要先对政策的基本特征进行简要的分析，以便更清楚地把握政策概念的本质属性，以及政策行动与其他社会行动之间的关系。
（1）政策是有组织的活动
首先，政策是指由特定的组织发起和实施的行动体系，以及围绕这种行动而制定的规则体系。也就是说，政策行动是一种有组织的行动，它是由特定的组织制订方案和规则，通过特定的组织及组织体系来调动资源并加以实施的行动过程。从这个角度看，政策行动不同于群众自发形成的活动，也不同于一般意义上的社会运动。制定和实施政策的组织被称为政策的主体。
（2）政策具有明确目的性和方向性
政府、政党和其他各类组织为了实现其组织的目标，需要有步骤地采取各种各样的具体行动。同时，各类组织面临各种各样内部和外部的影响因素，也需要随时做出各种行动上的反应。社会中的各类组织（尤其是担负复杂任务的组织）都需要通过一定的政策来保证各种具体行动的方向性和计划性。任何政策都有具体的目标，它们或者是为了实现长远的组织目标，或者是为了有计划地处理眼前的各种事务，或者二者兼有。没有明确目的的随意行动不能被看成是一种政策。
（3）政策具有明确的行动内容。
任何一项政策除了具有一定的目标之外，还必须要有明确的行动内容。这一点是一个组织的政策与组织目标的不同之处。只有当一个政府或政党在一定组织目标的指导下，着手制订了一系列有关的法规，或者制定了具体的行动计划，并且有了完成这一计划的具体行动内容、方案和手段时，才能说这个政府或政党已经有了一定的政策。
（4）政策是规则体系与行动体系的结合
从行动内容上看，政策既可以是某一组织为某类活动制订的一套规则体系，也可以是这一组织具体实施或参与的活动，并且在很多情况下是兼有制订规则体系和实施具体的行动。作为一套规则体系，它表现为各种法律、法规、条例、规定等；而作为实施或参与的具体活动，它又表现为各类组织为完成各项任务而制订的各种计划、方案、措施和各种具体的活动项目，以及在此过程中所投入的人力和经费等。
3． 政策概念的定义
根据以上对政策基本特征的分析，我们可以对“政策“概念做出如下的定义：“政策是指政府、政党或其它组织为实现其目标而制定的各种规则和采取的各种行动的总和。”这一定义包括了三层含义。第一，政策的主体可以是社会中的各种组织，但政府和政党的政策体系在社会中的影响；第二，政策的目标是为了实现组织的目标，以及围绕组织的目标而有序地处理各项日常事务；第三，政策包含了规则体系和各种具体的行动。
4．政策概念与其它一些概念的关系
（1）政策与制度
“制度”（或“社会制度”）主要指一种规范体系，以及与其相对应的结构（组织或群体等）和必要的物质条件。而政策是一个组织为达其目标而采取的行动。政策与制度之间有许多相通之处，首先，政策中包含了规则的要素，这与制度是相通的；其次，绝大部分政策往往都是在既定的制度基础上制定和实施的。再有，政策行动可以建立一套新的制度或改变现有的制度，即政策行动的成果可以转化为一定的制度。
但另一方面，政策与制度也有一些不同之处。
首先从基本视角上看，制度主要是指一套既定的规则、结构和行为规范，而政策则主要是指一个组织在一个领域中的行动体系。制度概念是从静态的视角，而政策概念则主要是从动态的视角去反映一个领域的状况。
其次，就规范的要素而言，尽管政策和制度都包含了规范的要素，但制度概念所包含的规范要素主要是一种客观的、既定的规范体系。而政策概念中的规范要素主要是指一个组织制订和实施特定规范体系的行动。
再有，从产生的方式上看，制度既可以是自上而下规定的，也可以是以约定俗成的方式自然形成的；而政策则是一个组织有目的地制定和实施的。或者说，制度可以是内部自发的和自然形成的，但政策却是人为的。
（2）政策与立法
在当代各国，政府的政策往往通过立法和行政的方式来颁布和实施，也就是说，立法和行政是实施政策的两类主要的手段。政府的政策与国家的立法和政府的行政过程密切相关，但又不完全等同。
政府的政策与国家的立法具有交叉关系。在许多国家中，政府的相当一部分政策都通过国家立法的形式来制定并颁布实施。通过国家立法的形式来颁布和实施政策具有双重的意义。首先，通过国家的立法程序可以使政府的政策更能够代表民众的意愿，能够更好地体现民意和民主决策的原则，同时也会使各种政策具有更坚实的民众基础。其次，以立法的形式来确立一项政策能够使该政策具有更强的权威性。
（3）政策与行政
行政一般指政府机构在其职权范围内代表国家所采取的各种行动的总和。行政与政策的关系密切。首先，政府行政机构在政策制订过程中常常起到关键性的作用。其次，至少绝大多数的政策，无论其是否通过国家立法，一般都由政府行政机构或其委托的机构来组织实施。
（4）政策与计划
国家的经济与社会发展计划的实质是国家（政府）对经济与社会运行过程实施的宏观干预，通过对各种资源实施优化配置而达到经济与社会的协调发展。计划与政策密切相关。一个组织的计划体现了该组织的有关政策。任何组织对其行动计划的编制总是按照其有关的政策进行的。计划的内容一般是对其相关政策的具体化和系统化。其次，计划是实施政策的一种方式，也是政策行动的具体方案。由于政府或其它组织的政策往往涉及到许多方面的行动，因此需要通过计划的方式来将各方面的行动整合起来，以便使各种行动能够协调配合。国家的各种计划一般分为“指令性计划”和“指导性计划”。前者规定了政府及其附属的机构必须要完成的任务。它不仅在内容上体现了政府的有关政策，而且具有较高的强制性，是一种“强政策手段”。而后者则只是体现了政府的相关政策倾向，但在行动上不具备强制性，因此是一种“弱政策手段”。
（二）公***政策
在当代社会生活中，纯粹的私人行动领域正在相对缩小，而公***行动领域在逐步增大。其结果导致政府在社会生活中的作用大大增加。当代各国都已形成庞大的政府机构，政府的触角已延伸到社会生活的各个角落，政府所掌握的经济资源在各国GDP中都已占到相当大的比例。因此，政府的行动对整个社会的运行和经济与社会发展产生着举足轻重的影响。这种情况就要求政府以更加公平、合理和高效的方式去管理社会和引导社会发展。而政府在这些方面行动的总和就构成了政府的公***政策行动体系。
1． 公***政策的基本概念
归纳起来看，迄今为止研究者对公***政策定义大致有以下几个角度。
---- 公***政策是由政府或社会公***权威制定的；来www.Examw.com
---- 公***政策包含了法律法规或行为准则；
---- 公***政策包含了政府为管理社会、处理公***事务和解决各种问题而采取的行动
---- 公***政策是在特定目标指引下，对社会公***利益的选择和分配
根据以上分析，我们可以将公***政策概念定义为“政府或社会公***权威机构为有效管理社会、处理公***事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则。
2. 公***政策的基本特点
“公***政策”体现了政府对社会中各种公***事务的干预。工业化社会以来各国政府在社会中的重要性逐步增强。在当今各国，政府对公***事务的干预的行动已经形成了一个相当庞大的体系，并且在整个社会的运行具有举足轻重的作用，我们每个人的日常生活中都在不同程度上和以不同的方式与政府的行动体系发生着关系。同时，当代各国政府对公***事务的干预不仅广泛、深入，而且具有长期的目的性。它不只是为了解决眼前的和局部的问题，而且是着眼于整个社会的长期发展，通过长期性的、带有明确目的性和计划性的行动体系去调节经济与社会的运行，引导社会的长期良性发展。也就是说，政府是通过其公***政策的行动体系来全面地干预经济和社会，以实现其经济与社会发展的目标。概括起来看，政府的公***政策具有公***性、权威性、价值性、以及阶级性与社会性的统一等基本特点。
（1） 公***性来
“公***政策”最突出的特点之一在其政策行动的公***性。所谓“公***性”，即公***政策是面向社会公众，与社会中的公***事务有关的政策，而不是处理政府或其他任何一个组织的内部事务。或者说，政府在处理社会中各种事务时，是把它们当成是“公***事务”，即能够对公众产生***同的影响、需要大家***同决定和采取***同行动的事务，而不是像以前皇帝一样把国家的事情成自己的“家务事”来处理。
公***政策的公***性具体体现在一些重要的方面：
---- 政策主体的公***性，
---- 政策对象的公***性，
---- 政策目标的公***性，
---- 政策过程的公***性。
（2） 权威性
由于处理公***事务涉及到利益分配等复杂的问题，因此从古到今任何公***事务都是由具有权威的个人或机构来处理的。在当代社会中，尽管一些利益集团、地方社区权威和一些国际组织会对在一定程度上对影响国家政府的权威，但从总体上看，迄今为止各国政府的公***政策体系在处理国内公***事务方面仍具有至高无上的权威性。政府公***政策的权威性来自于几个方面：
首先，在当代民主社会中政府的权威最终是来自民众的授权；
其次，政府具有在国家机器支撑下的强制性的社会管理权；
再次，政府具有超越地方社区以上的大范围的行政控制体系，而社区权威则只局限与比较狭小的范围；
最后，一个国家的政府可以通过国家主权的原则而抵制来自国外的干预，以保持自己在国内公***事务中至高无上的权威。
（3） 价值选择
公***政策的价值选择是指在决策者在制定公***政策的过程中首先要对各种政策行动的价值优先性做出判断，然后以此为基础来决定公***政策的走向。所谓政策行动的价值优先性，则是指某种政策行动相对其它行动而言的重要性程度，这种相对的重要性不是纯粹由客观事实来决定的，而是在一定的客观现实的基础上,由社会中的组织、利益群体或个人按其利益及主观偏好为基础而做出的主观判断。
价值选择之所以能够起作用并且很重要，主要是基于公***政策过程中的几个基本条件：一方面，公***政策可能行动的领域相当广泛。也就是说，在社会中需要政府解决的问题相当多。但政府公***政策行动能够获得的资源又总是有限的，因此政府总是不得不在许多应该做的事务中选择一部分最重要的来重点或优先解决。对于在多种行动领域中哪些是“最重要的”的问题，在很多情况下很难只从客观指标中去得到现成的答案，而是需要对各种可能的政策选择做出价值判断。公***政策决策中的价值选择一方面受社会主要价值倾向的左右，但同时也受各种利益群体的影响，并在一定程度上受决策者本人的价值立场及主观偏好的影响。
（4） 阶级性与社会性的统一
一方面，公***政策致力于实现一些人类所***同遵循的价值目标，制定和实施某些公***政策有时能够得到社会中各个群体的一致欢迎。因此，公***政策的目标具有社会一致性的一面。但另一方面，在迄今为止的任何一个社会中都在不同程度上存在着群体之间的利益分化，而公***政策往往处于这些利益矛盾的焦点上。因此，公***政策的走向往往与某些群体的利益密切相关。在阶级社会中，政府公***政策更常常明显地代表着特定阶级的利益。由于实施公***政策实际上就是政府在各个利益群体之间实施强制性的利益再分配，在利益得失的驱使下，各个不同的阶级或利益群体往往会对特定的公***政策采取不同的态度，有时甚至产生相当尖锐的冲突，因而使公***政策带上鲜明的阶级性特征。
3． 公***政策的层次与领域
（1）公***政策的层次
由于公***政策的主体（政府或其他公***权威）和对象（公众）是分为不同层次的，因此公***政策体系也是分为不同层次的。从自下而上的顺序看，公***政策行动的主要层次有：
---- 基层社区
---- 地方性公***政策体系
---- 全国性公***政策体系
---- 国际性、区域性及全球性公***政策体系：在全球化的影响下，跨国之间的公***政策行动正在迅速发展。
（2）公***政策的主要领域
公***政策是由各种具体的政策体系组成的。随着当代社会中公***事务的领域日趋扩大，并且政府对公***事务的干预越来越多，政府公***政策的领域也延伸得越来越宽。可以说，在当代社会中政府的干预已经扩展到了社会的每一个角落，公***政策的外延几乎可以与社会中所有公***事务相一致。同时，各国社会中的公***事务以及政府对公***事务的干预程度并不完全一致，因而各国政府的公***政策的具体内容也不完全一样，但从各国的情况看，众多的公***政策一般都可以概括若干大类。各国政府比较重要的政策类别有国防政策、外交政策、经济政策、社会政策、环境政策等几大类，以及其它一些特殊的政策。有些研究者比较强调“公***政策”概念特指政府面向国内公众的政策，因此认为这一概念不包括国防和外交政策，而只包括面向国内的经济政策、社会政策和环境政策等。